4.2.1. Право законодательной инициативы и нормативные акты Президента

Конституция США закрепила положение о том, что все законодательные полномочия принадлежат Конгрессу США . Исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Однако в процессе развития парламентской практики это право было фактически признано за Президентом США и главами исполнительных департаментов.

С начала ХХ века законодательный процесс характеризуется возрастанием активности Президента. Он все чаще пользуется правом обращения к Конгрессу с посланиями, направленными на рассмотрение и утверждение парламентом обширной программы законодательных предложений, разработанных в администрации.
Первым, кто официально представил Конгрессу основательную законодательную программу, был Т.Рузвельт. До него подобные программы вносились через спикера Палаты представителей неофициально, т.е. принятые в соответствии с ними законы считались результатом деятельности самого Конгресса. Наибольшего успеха в продвижении своих предложений в Конгрессе достиг Ф.Рузвельт, первые 100 дней которого в Белом доме были беспрецедентными в истории США. С этого момента президенты стали активными участниками законодательного процесса. Как отмечал американский политолог Дж.Харрисон, «очень небольшое количество из тех 14 000 биллей, которые вносятся на каждую сессию Конгресса, является плодами усилий его членов» .
Ситуация существенно изменилась в 1974 году. В результате проведенной реформы в Конгрессе была осложнена система старшинства и начал действовать «Билль о правах подкомитетов». Эта реформа подорвала авторитет лидеров Конгресса и раздробила власть в самом Конгрессе. Возникли дополнительные трудности для влияния Президента на парламент. Чтобы президентское предложение стало законом, глава государства теперь вынужден «обхаживать» намного больше законодателей, чем раньше.
Президенты Дж.Форд и Дж.Картер испытали горькое разочарование, когда им пришлось иметь дело с реформированным Конгрессом. Президент Форд начал активно использовать право вето. Его консервативные в фискальном плане меры были отвергнуты конгрессменами-демократами, Картер также не преуспел в предложении своих законодательных инициатив. Сохранив свежую память о 5 президентах, испытавших в той или иной степени горечь неудач в столкновениях с Конгрессом, ученые стали писать о «беспобедном Президенте» .
Казалось, что первый год президентства Р.Рейгана (1981) предвещал изменение этой тенденции. Администрации удалось протолкнуть через Конгресс практически все предложения Президента, запланированные на первый год. Но последующие его успехи в законотворческой деятельности постепенно шли по наклонной вниз. И только Президент Б.Клинтон смог добиться впечатляющих результатов, которых не было уже несколько десятилетий. Очень продуктивным оказался первый год его президентства (1993). Выдвинутые им инициативы привели к укреплению прогрессивного характера подоходного налогообложения, снижению учетных ставок .
Согласно оценке одного из экспертов, по инициативе Президента или иных подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% всех законопроектов. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, одобряется парламентом *14, с. 59*. Главе государства легче проводить свои законопроекты при опоре на парламентское большинство. Тот факт, что в течение 6 лет президентства Рейгана большинство в Сенате принадлежало к Республиканской партии, облегчило ему, в частности, осуществление экономической программы *165, с. 18*. Однако ввиду отсутствия жесткой партийной дисциплины, даже при наличии большинства в парламенте, Президенту США не всегда удается получить автоматически его согласие *44, с. 110*.

Президент США обладает правом издания указов, которые называются исполнительными приказами. Само это право не оговорено в Конституции США, а возникло на основе прецедентного права. Президент издает эти акты в порядке делегированного законодательства, на основе и во исполнение полномочий, предоставленных Конгрессом. В американском праве считается, что указы Президента обладают «силой и действием закона». Они не подлежат отмене Конгрессом, но могут быть аннулированы Верховным судом. Федеральный закон считается выше указа, а указ — выше закона штата. Возможные кол-лизии между указом и законом почти автоматически решаются судами в пользу законодательных актов, за исключением тех случаев, когда указ издается на основе полномочий, предоставленных Конституцией только Президенту .
Как отмечает Н.Сахаров, на решения самого Верховного суда большое воздействие оказывает конкретная общественно-политическая обстановка, в условиях которой Президент издает свой указ . Например, в годы Гражданской войны (1861-1865) Конгресс задним числом одобрил и ратифицировал акты Президента Линкольна, изданные без получения полномочий на то депутатов.
С целью контроля за нормотворческой деятельностью Президента Конгресс стал использовать законодательное вето — запрет, налагаемый Конгрессом в целом или одной из палат на нормативный акт, принятый Президентом по делегации Конгресса. Это внеконституционное полномочие Конгресса впервые было применено в начале
30-х годов ХХ века как механизм надзора и контроля за исполнительной властью. Его использование было обусловлено широкой делегацией Конгрессом своих законодательных полномочий и необходимостью создания дополнительных способов воздействия парламента на органы исполнительной власти. С 1932 года законодательное вето было наложено около 400 раз, из них почти 300 — после 1970 года .
Использование права вето заметно участилось в 1974-1975 годах в ответ на злоупотребления администрации Никсона. Сторонники Президента считали законодательное вето орудием вмешательства парламента в дела исполнительной власти. В 1983 году Верховный суд постановил, что наложение Конгрессом вето на нормативные акты исполнительной власти является неконституционным. Отныне Конгресс может осуществлять данное право только в случае, если его одобрили обе палаты и утвердил Президент. Но после этого законодательное вето использовалось больше сотни раз. По мнению американского политолога Дж.Пфиффнера, законодательное вето — «весьма полезный способ, который позволяет Конгрессу делегировать администрации относительно широкие полномочия и в то же время сохра- нять достаточный контроль, чтобы вмешаться в случае надобности» .
В 1952 году Верховный суд подтвердил исключительную прерогативу Конгресса в законодательной области. Принципиальной является та часть решения, в которой суд обратился к положению Конституции об обязанности Президента заботиться о добросовестном исполнении законов. Судья Х.Блэк пришел к выводу, что исполнение полномочий Президента по Конституции, и в частности обязанности заботиться о добросовестном соблюдении законов, исключает мысль о его праве самому принимать законы .

В отличие от США президенты Франции и ФРГ не обладают правом законодательной инициативы. Этим правом здесь наделены парламент и правительство. Однако французский Президент, пользуясь открытым одобрением Национального собрания, может взять на себя инициативу по принятию закона или обратиться к правительству с просьбой внести некоторые поправки в законопроект или даже снять его с рассмотрения. Случается, что перед началом парламентских дебатов он объявляет о мерах, которые находятся в ведении палат. Так, в 1989 году Президентом Миттераном были аннулированы долговые обязательства некоторых африканских стран по отношению к Франции. Таким образом, во Франции можно говорить о «президенте-законодателе».
Нормативные акты Президента ФРГ носят подзаконный характер, они не тождественны по своей силе закону и являются административными актами. Указы Президента касаются главным образом назначений, награждений, помилования и нуждаются в контрассигнации. Конституция Франции наделяет Президента регламентарной властью, т.е. правом издания собственных нормативных актов.
В III и IV республиках считалось, что акты, формально исходящие от Президента, будучи по своей природе актами исполнительной власти, являются подзаконными. Совсем иная ситуация наблюдается в V Республике. Конституция 1958 года строго ограничивает сферы применения закона. Все те области, которые не регламентируются законом, регулируются актами, которые теперь никак нельзя признать подзаконными.
В Конституции есть специальный раздел о переходных постановлениях, т.е. возможности издания регламентарных актов по всем вопросам, связанным с учреждением государственных институтов, предусмотренных этой Конституцией. В результате де Голлем была издана целая серия ордонансов, содержащих органические законы, с помощью которых детализируются статус, порядок формирования и функционирования всех ведущих государственных институтов. Боль-шинство из них, принятых в Совмине по заслушиванию мнения Госсовета, продолжает действовать и по сей день *214, с. 112-113*.
Помимо подписания главой государства декретов, «принятых в Совете министров», история Франции знает ряд случаев, когда глава государства делал это без обсуждения на заседаниях правительства. Эти декреты, получившие название «простые президентские декреты», носили регламентарный характер и подписывались Премьер-министром .
Президенты Беларуси и России обладают правом законодательной инициативы, которое реализуют достаточно активно. Как пра- вило, на каждую сессию парламента ими вносится целый пакет законопроектов. Например, Президентом Беларуси было внесено в Национальное собрание в 1997 году 73 законопроекта из 163, а в 1998 году — 34 из 127 *156, с. 66*. Подобная тенденция сохранена на протяжении последующих лет.
Следует отметить, что Президентом Беларуси вносятся, как правило, законопроекты, имеющие наибольшую общественную значимость (проект Гражданского кодекса), а также законопроекты, связанные с осуществлением главой государства функций Главнокомандующего Вооруженными Силами республики.
В постановлениях парламента обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента, считаются приоритетными в программе законодательных работ. При их рассмотрении на заседаниях палат участвуют уполномоченные представители Президента, которые доводят точку зрения главы государства до депутатов. Более того, Государственная Дума рекомендовала Президенту Б.Ельцину и правительству шире использовать право законодательной инициативы при разработке и внесении в эту палату проектов федеральных законов, сводных кодификационных актов. Официальные заявления президентской позиции непосредственно влияют на составление плана работы Думы. Например, объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, в состав которой входят представители всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента.
В Беларуси законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей только с согласия Президента либо по его поручению — правительства. Президент Беларуси имеет право вносить в парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Введение подобного ограничения обуславливается необходимостью воспрепятствовать чисто популистским предложениям, не подкрепленным экономическими обоснованиями, что наглядно демонстрирует российская практика.
В силу несформированности правовой базы в России указы Президента часто имеют силу закона. В Послании Президента Б.Н.Ельцина Федеральному собранию «О действенности государственной власти в России» (1995) было заявлено о необходимости издания указов в целях восполнения правовых пробелов в урегулировании отношений и о наличии конституционно-правовой основы для такого рода президентских актов. Указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства, их абсолютно подзаконный характер неочевиден.
По мнению Ельцина, при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Указы в этих случаях являются нормой реализации конституционно установленных прерогатив Президента по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны, а также функций Президента как гаранта Конституции .
В отличие от России Президент Беларуси издает декреты, имеющие силу закона. Целесообразность наделения главы государства таким правом основывается на том, что принятие закона представляет собой процесс, достаточно растянутый во времени. На практике часто возникают ситуации, разрешение которых предполагает незамедлительного действия, в связи с чем лицо, призванное управлять государством, должно иметь возможность принятия решений, обладающих силой закона. Такой подход характерен для правовой системы многих западных стран *43, с. 127-128*.
Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида декретов:
временные декреты, издаваемые Президентом по собственной инициативе или по предложению правительства в силу особой необходимости и представленные в трехдневный срок для последующего рассмотрения палатами парламента. Возможность действия временного декрета самостоятельно как нормативного акта высшей юридической силы без придания ему формы закона до рассмотрения его парламентом является своего рода гарантией осуществления главой государства своей деятельности по оперативному управлению государством. В то же время Закон «О Президенте Республики Беларусь» определяет круг вопросов, по которым временный декрет не может быть издан *56, с. 44*;

декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента парламентом, который делегирует главе государства законодательные полномочия на определенный срок и по определенному предмету регулирования. При этом законодательный орган определяет срок и границы полномочий, круг вопросов, по которым Президент наделяется этим правом.
Таким образом, правовая система Республики Беларусь включает три вида актов, имеющих силу закона, но различающихся по-своему положению в иерархии правовых актов. Согласно Конституции Беларуси (ч. 3 ст 137) закон имеет верховенство над декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены парламентом. Временные декреты сохраняют свою силу, если они не отменены парламентом. В этом случае временный декрет действует даже в случае коллизии его с законом. Поэтому есть основания утверждать о большей юридической силе временных декретов по сравнению с законом *43, с. 132-133*.
Президент Беларуси довольно часто использует предоставленное ему право на издание декретов. Так, в 2002 году главой государства было издано 30 временных декретов (пик пришелся на 1999 год — 43). Отчасти это объясняется необходимостью неотложного решения вопросов социального и экономического развития государства. При существующей многоступенчатой процедуре рассмотрения законов, которая занимает значительный период времени, в некоторой степени упускается динамичность управления государством. Кроме того, следует учесть и большую загруженность парламентариев, занятых значительным объемом работ по рассмотрению и принятию кодексов. Определенное влияние оказывает также и относительно небольшая продолжительность сессий (80 и 90 дней).
Следует отметить, что временный декрет является актом чрезвычайным. Как считает белорусский юрист А.П.Дербин, его частое использование может создать опасность постепенной подмены законов временными декретами. Кроме того, это отрицательным образом может сказаться на правовой системе в целом и на правосознании граждан, сместить равновесие в механизме осуществления государственной власти в пользу Президента. В качестве выхода из данной ситуации необходимо увеличить время проведения сессий парламента, а также установить конкретные сроки рассмотрения временных декретов в палатах *43 с. 131*.
Что касается соотношения юридической силы закона и указа Президента, то, к сожалению, этот вопрос прописан менее определенно. В связи с тем, что Президентом издаются указы, полномочия на издание которых предоставляются законом, и указы, полномочия на издание которых не были предоставлены законом, белорусские ученые говорят о своего рода делегированных и неделегированных указах Президента *157, с. 134*. Если указ издан по делегации, он считается подзаконным актом. В случае издания Президентом указа по собственной инициативе, его соотношение с законом является весьма спорным.
По мнению В.Реута, в случае коллизии закона и неделегированного указа приоритет должен иметь тот нормативный акт, издание которого более полно соответствует компетенции соответствующего органа или должностного лица, определенной Конституцией. Так, при расхождении закона и указа, касающихся вопросов проведения выборов, верховенство должен иметь закон, а устанавливающих государственные праздники — указ *157, с. 135*.
Именно из такого понимания исходит современная юридическая доктрина. Впервые в концептуальном виде она была изложена в 1996 году Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко в его выступлении «О Послании Конституционного Суда Республики Беларусь» и затем реализована в новой редакции Конституции. К сожалению, у нас отсутствуют четкие критерии, позволяющие определить, какие именно отношения должны регулироваться законом. Конституция Беларуси, в отличие от французской, жестко не ограничивает пределы нормы, устанавливающей деятельность парламента. В целях устранения так называемой «конкурирующей» компетенции Президента и парламента и во избежание споров о соотношении указа и закона было бы оправданным законодательное закрепление круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию исключительно законом.

Законодательная инициатива

Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса, состоящая в вынесении на рассмотрение органом законодательной власти законопроекта или законодательного предложения по принятию, изменению или отмене закона. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определяется национальным законодательством, при этом внесение предложения в законодательное учреждение таковым субъектом влечёт за собой обязанность рассмотреть данное предложение в соответствии с установленной процедурой.

Правом законодательной инициативы обладают члены парламента и правительство, однако, в зависимости от принятых в отдельно взятом государстве норм, это их право может быть ограничено. Глава государства также может быть наделён этим правом. В ряде стран с законодательной инициативой могут выступать самостоятельные группы граждан. В этом случае закон определяет минимальную численность инициативной группы и особую процедуру прохождения предложенного проекта. Лица, не обладающие указанным правом, также могут осуществлять законодательную инициативу, но опосредованно, через субъектов, которым оно гарантировано законом. Законодательная инициатива может являться средством политической борьбы и лоббизма.

Россия

В России правом законодательной инициативы на основании ст. 104 Конституции РФ, наделены Президент, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной думы, Правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения это право также принадлежит высшим судебным органам страны: Конституционному и Верховному суду.

Прокурор обладает правом законодательной инициативы, на основании ст. 9 ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации».

Инициатива

Обсуждалась возможность предоставления данного права инициативным группам граждан, которые могли бы вносить свои предложения через общественную палату. Вопрос был поднят депутатом Госдумы пятого созыва Робертом Шлегелем, автором соответствующего законопроекта, однако проект не был принят.

В соответствии с изменениями, внесёнными в ст. 6 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», право законодательной инициативы на территории субъекта РФ может предоставляться «…общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации»

Право граждан на законодательную инициативу предусмотрено уставом Алтайского края, Ярославской и Томской областей Республика Башкортостан. Однако не содержится в Федеральном законодательстве и не предоставляется гражданам и группам граждан на федеральном уровне.

Право законодательной инициативы и процедура ее реализации

Функции и полномочия Совета Республики

В Конституции РБ (ст. 98) закреплены восемь функций и полномочий верхней палаты Национального собрания – Совета Республики. Совет Республики располагает следующими полномочиями:

1) одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, проекты законов о толковании Конституции, проекты иных законов;

2) дает согласие на назначение президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов правления Национального банка;

3) избирает шесть судей Конституционного Суда;

4) избирает шесть членов Центральной комисси по выборам и проведению республиканских референдумов;

5) отменяет решения местных Советов депутатов, если они не соответствуют законодательству;

6) принимает решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического нарушения им требований законодательства и в иных случаях;

7) рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не 2/3 голосов от полного состава палаты принимает решение о смещении президента с должности;

8) рассматривает указы президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение.

Совет республики может принимать решения и по другим вопросам.

Как видно, Совет Республики обладает обширными полномочиями при решении кадровых вопросов в государстве. Он дает согласие на назначение президентом лиц на ключевые должности в государстве.

Совет Республики, являясь палатой территориального представительства, обладает рядом полномочий по отношению к местным Советам: может отменять их решения, не соответствующие законодательству, и может их распускать.

Совет Республики является второй инстанцией, которая после палаты представителей рассматривает обвинение против президента. Верхняя палата Национального собрания Республики Беларусь принимает окончательное решение о смешении президента с должности.

В Республике Беларусь правом законодательной инициативы обладают пять субъектов. В Конституции РБ (ст 99) записано: право законодательной инициативы принадлежит

– президенту;

– депутатам Палаты представителей;

– Совету Республики;

– правительству;

– гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек.

В политико-правовой литературе до сих пор идут споры по вопросам: Что такое право законодательной инициативы? Кто может выступать субъектом законодательной инициативы? Какую форму должна иметь законодательная инициатива? Одни исследователи полагают, что право законодательной инициативы – это лишь возможность вносить проекты законов на рассмотрение парламента. Другие – включают еще и право вносить предложения о разработке или принятии новых законов, отмене или совершенствовании действующих. Достаточно полное определение законодательной инициативы дал российский правовед М.Г. Кириченко. По его мнению, право законодательной инициативы – это специальное, закрепленное конституцией правомочие государственного органа или члена законодательного собрания вносить подготовленные ими законопроекты непосредственно в законодательный орган. Законодательный орган обязан принять и рассмотреть этот законопроект по существу.

В Регламенте Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (ст. 117) раскрывается сущность права законодательной инициативы. Право законодательной инициативы реализуется субъектами посредством внесения в Палату представителей проектов:

– законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию РБ;

– законов о толковании Конституции и законов республики Беларусь;

– новых законов Республики Беларусь и постановлений Палаты представителей;

– законов об изменениях и дополнениях, отмене, а также о признании утратившими силу законов РБ, актов, принятых ранее Верховным Советом РБ и его органами;

– постановлений Палаты представителей об изменениях и дополнениях, отмене или о признании утративших силу постановлений Палаты представителей.

Право законодательной инициативы в Республике Беларусь может быть реализовано несколькими субъектами одновременно. Законопроект, внесенный субъектом права законодательной инициативы, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей. Согласно Регламенту, Секретариат Палаты представителей информирует субъекта права законодательной инициативы о регистрационном номере внесенного проекта и головной комиссии, которая готовит заключение по проекту закона.

При этом необходимо учитывать следующие особенности белорусской законотворческой практики. Первая состоит в том, что круг субъектов законодательной инициативы шире, чем круг субъектов, обладающих правом внесения проектов об изменениях и дополнениях в Конституцию. Вторая особенность – Конституционный Суд вправе вносить предложения в парламент о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов.

Приоритетному рассмотрению в Палате представителей подлежат:

– проекты законов, направленные на реализацию положений Конституции РБ;

– проекты законов, подготовленные на основе нормативных правовых актов, принятых Парламентским собранием Союза Беларуси и России.

Какие документы должны быть приложены субъектом права законодательной инициативы к проекту закона? Проекты законов представляются субъектами права законодательной инициативы к рассмотрению Палатой представителей с приложением следующих документов:

– сопроводительного письма;

– обоснования необходимости принятия данного закона;

– финансового обоснования законопроекта, предполагаемых затратах, связанных с реализацией законопроекта.

Указанные документы могут быть оформлены единым документом. К проекту могут быть приложены информация о предварительной экспертизе законопроекта специалистами, а также заключение заинтересованных государственных органов, их замечания и предложения.

Следует заметить, что в советское время в СССР и в нашей стране круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, был более широким. В Конституции СССР (ст. 113, М., 1986. С. 32) было записано: право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР принадлежит

1) Совету Союза,

2) Совету Национальностей,

3) Президиуму Верховного Совета СССР,

4) Совету Министров СССР,

6) Союзным республикам в лице их высших органов государственной власти,

7) Комиссиям Верховного Совета СССР,

8) Постоянным комиссиям его палат

9) Депутатам Верховного Совета СССР,

10) Верховному Суду СССР,

11) Генеральному прокурору СССР,

12) Правом законодательной инициативы обладали также общественные организации в лице их общесоюзных органов.

По Конституции Республики Беларусь 1994 г. (ст. 90, Мн., 2004 С. 16) правом законодательной инициативы обладали:

1) депутаты Верховного Совета;

2) постоянные комиссии Верховного совета;

3) президент;

4) Верховный Суд;

5) Высший хозяйственный Суд;

6) Генеральный прокурор;

7) Контрольная палата;

8) Национальный банк,

9) А также граждане, которые обладают избирательным правом, в количестве не менее как 50 тыс. человек.

А раньше правом законодательной инициативы обладали местные Советы депутатов, Академия наук и даже кооперативные организации (Белкоопсоюз, Союз кооператоров).

В других странах мира правом законодательной инициативы обладает обычно узкий круг органов и лиц. Так, во Франции право законодательной инициативы принадлежит

1) премьер-министру;

2) членам правительства.

В США:

1) депутатам Палаты представителей и

2) членам Сената.

В Италии:

1) правительству;

2) депутатам Палаты депутатов и

3) членам Сената.

Как видно, обычно правом законодательной инициативы обладают депутаты и исполнительная власть.

>Кому принадлежит право законодательной инициативы и зачем оно необходимо

Кто имеет право на законодательную инициативу

Заместители Председателя и другие судьи Верховного Суда РФ назначаются в том же порядке, но к нему добавляется представление Председателя Верховного Суда РФ.

Прокурор субъекта Российской Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектом Российской Федерации Согласно Конституции РФ (ч.

2 статьи 118)
И так как все эти отрасли и законодательство и избирательное право очень тесно взаимосвязаны, то и изучать данные отрасли права необходимо параллельно.

возможность избранника народа обратиться к аккредитованным органам для защиты своих нарушенных прав; возможность представителя власти требовать от парламента внедрения законопроекта на рассмотрение; возможность избранника народа внедрять в законодательную власть проект.

Законодательная инициатива: проблемы реализации

Но это не всегда реально, ведь нужна определенная организация, чтобы кто-то ходил и собирал подписи.

В одиночку это сделать невозможно.

Подробно стоит поговорить об этом. Законодательная инициатива представляет собой действия по изменению принятых нормативных актов. Это позволяет реализовывать главную функцию парламента — правотворческую.

Кроме того, каждый проект подлежит тщательной проверке, поэтому еще на стадии принятия отсекается определенная часть.

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Субъекты законодательной инициативы

Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Думе, если она согласится с законопредложением.

Это, впрочем, не мешает ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями.

Кому принадлежит право законодательной инициативы и зачем оно необходимо

В законопроекте обязательно должны содержаться сроки и порядок вступления закона в действие, различные преобразования в законах, которые затрагиваются при вступлении данного законопроекта в силу.

Все законопроекты, которые вносятся на рассмотрение Государственной Думой, должны быть зарегистрированы.

Процесс создания закона – это определенная последовательность действий, так называемых этапов, на каждом из которых происходит выполнение какой-либо части законотворчества.

Рекомендуем прочесть: Ст 77 ск рф

Право законодательной инициативы и формы его реализации

С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.

Итак, первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта закона в законодательный орган.

Разумеется, законодательный орган не должен, да и не может, рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц.

За рубежом, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство.

Российская же Конституция предоставила реальную возможность участия в законодательной деятельности, как главе государства, так и трем ветвям государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона.

Статья 6

3. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.

Законодательная инициатива. Стадии законодательного процесса :

Законодательная инициатива в РФ представляет собой стадию нормотворческой процедуры. Она состоит в предоставлении предложения по отмене, принятию либо изменению правового акта.

Круг лиц, наделенных такой возможностью, определяется национальными нормами. Предоставление предложения в уполномоченную структуру налагает обязательство рассмотреть его согласно установленной процедуре.

Рассмотрим далее подробно, что собой представляет законодательная инициатива.

Общие сведения

Законодательной инициативой обладают правительство и члены парламента. Но в зависимости от норм, принятых в отдельно взятой стране, эта возможность может иметь ограничения. Законодательная инициатива может входить в круг полномочий президента. В некоторых странах ею наделяются самостоятельные объединения граждан.

Вне зависимости от того, кто имеет возможность представлять предложения по изменениям, отмене или принятию нормативных актов, действующая правовая система предъявляет ряд требований к составу группы и непосредственно самой процедуре, в рамках которой обсуждается проект закона.

Лица, которые не наделяются такой возможностью прямо, могут предоставлять предложения опосредованно, через тех, кто ее имеет официально.

Россия

В нашей стране законодательная инициатива принадлежит:

1. Представительным региональным органам власти.
2. Совету Федерации.
3. Президенту.
4. Депутатам Госдумы.
5. Членам Правительства.

Конституционный и Верховный Суды России также выступают как субъекты законодательной инициативы в пределах вопросов их ведения. В настоящее время идет дискуссия о предоставлении такой возможности некоторым гражданским объединениям.

Эти группы могли бы представлять предложения в общественную палату. Соответствующий проект закона был создан Робертом Шлегелем. Возможность представлять предложения сейчас имеют граждане Томской, Ярославской областей и Алтайского края.

Законодательный процесс

Он представляет собой комплекс действий, сменяющих друг друга в установленной последовательности. В соответствии с установленными правилами осуществляется представительная деятельность ФС. Законодательный процесс включает в себя пять основных стадий. На первом этапе представляется предложение от лиц, наделенных соответствующей возможностью. Дальнейшие стадии предусматривают:

1. Предварительное рассмотрение.
2. Обсуждение и принятие Госдумой.
3. Рассмотрение и одобрение СФ.
4. Подписание и обнародование Президентом.

Кроме этих основных процедура может включать в себя и факультативные (дополнительные) этапы:

1. Преодоление разногласий, которые возникли между Госдумой и СФ вследствие отклонения последним принятых актов.
2. Повторное рассмотрение законов, которые отклонены Президентом.

Вся процедура проводится в соответствии с конституционными положениями (ст. 104-108), а также Регламентами Палат СФ.

Специфика процедуры

Право законодательной инициативы реализуется при представлении:

1. Пояснительной записки. В ней должен указываться предмет регулирования и излагаться концепция предложения.
2. Текста проекта закона. На титульном листе указывается его автор.
3. Списка федеральных нормативных актов, которые должны быть признаны утратившими действие, подлежащих изменению или принятию вследствие утверждения предложения.
4. Финансово-экономического обоснования, если реализация предлагаемого акта требует материальных затрат.

Законодательная инициатива Государственной Думы

Предложение считается принятым с даты его регистрации Управлением документационного обеспечения. Совет Госдумы направляет его в соответствующий комитет. Он назначается ответственным по нормативному акту.

Вместе с этим внесение законодательной инициативы осуществляется в другие комитеты, депутатские объединения, комиссии, Главе страны, Правительству, в Совет Федерации. Эти институты подготавливают и предоставляют свои замечания, отзывы, предложения.

Нормативные акты, касающиеся предметов совместного ведения регионов и Российской Федерации, направляются в представительные органы субъектов. Они, в свою очередь, подготавливают свои замечания и предложения.

Подготовка

Для работы над представленным текстом комитет может сформировать соответствующую группу. В ее состав входят депутаты, представители субъекта, наделенного возможностью выдвигать законы на обсуждение. В рабочей группе также присутствуют эксперты, должностные лица от госорганов власти, специалисты. Обсуждение в комитетах проводится открыто.

Оно может освещаться СМИ. По поручению Совета либо ответственного комитета Управление Аппарата Госдумы проводит юридическую экспертизу законодательного акта. Подготовленный текст отправляется в Совет для предоставления на рассмотрение палатой.

Право законодательной инициативы предполагает возможность изменить содержание акта или отозвать его на основании заявления.

Рассмотрение

Оно проводится в трех чтениях. В первом обсуждается концепция законопроекта, оценивается соответствие его основных положений Конституции страны. Кроме этого, определяется практическая значимость и актуальность документа.

Обсуждение начинается с доклада лица, которому предоставлена законодательная инициатива. Также выступает представитель ответственного комитета.

В процессе рассмотрения заслушиваются замечания и предложения полномочных представителей Главы страны, депутатских объединений, членов Правительства, представительных органов регионов и прочих лиц, которые приглашены на заседание.

Результаты обсуждения

Госдума по итогам рассмотрения в первом чтении может:

1. Принять текст.
2. Отклонить проект.
3. Принять акт в первом чтении и продолжить его рассмотрение с учетом замечаний и предложений в виде поправок.

В последнем случае устанавливается срок, в течение которого должны быть поданы поправки. Предложения и замечания по документу, принятому в первом чтении, лицами, которыми реализуется законодательная инициатива, вносятся в ответственный комитет. Этот институт, в свою очередь, исследует и обобщает поправки.

Ответственный комитет формирует отдельные таблицы замечаний и предложений, рекомендуемых к принятию и отклонению, а также тех, по которым решения принято не было. Текст с учетом одобренных поправок и таблицы отправляются в Совет Госдумы для включения в календарь по рассмотрению во втором чтении.

Проект вместе с предложениями и замечаниями рассылается также Президенту, Совету Федерации, Правительству, автору, депутатам за 15 дней до начала обсуждения.

Второе чтение

Перед началом рассмотрения выступает член ответственного комитета. Он сообщает о результатах обсуждения, поступивших поправках и итогах их изучения. После этого председательствующий выясняет, есть ли возражения против замечаний и предложений, рекомендуемых для внесения ответственным комитетом.

При их отсутствии уполномоченное лицо ставит на ание вопрос о принятии поправок. Если возражения есть, то председательствующий ставит на ание предложения и замечания, которые одобрены всеми, а затем отдельно каждую поправку, вызвавшую несогласие.

Далее рассматриваются дополнения, рекомендуемые к отклонению. Принятие решения по ним осуществляется также, как и для одобренных поправок. После этого обсуждаются оставшиеся дополнения. Поправки, по которым ответственный комитет не принял решения, ставятся на ание отдельно.

Далее вносится предложение обо всем законопроекте в целом. Принятый во втором чтении акт отправляется в ответственный комитет. При участии Правового Управления устраняются вероятные внутренние противоречия, устанавливается правильная взаимосвязь статей.

Также проводится редакционная правка на основании поправок, принятых во втором чтении. По окончании этой работы документ представляется в Совет Госдумы.

Третье чтение

В ходе него проводится ание для принятия текста в качестве закона. В третьем чтении запрещены поправки и возвращение к обсуждению документа в целом или его частей, статей, глав. В случае непринятия Госдумой законопроекта, дальнейшее рассмотрение не производится.

В исключительных случаях по обращению депутатских объединений, выступающих в большинстве, председательствующий обязан объявить ание о возвращении текста ко второму чтению. Закон будет считаться одобренным при согласии не менее чем 2/3 от общего количества депутатов Госдумы. В пятидневный срок акт передается в Совет Федерации.

Если закон не подлежит рассмотрению этим органом или не был рассмотрен за две недели, то в течение 5 дней он отправляется Президенту на подписание и для последующего обнародования.

Совет Федераций

Этот орган регистрирует одобренный Госдумой закон в течение 48 часов. Документ и сопровождающие его акты отправляется членам СФ. Председатель формирует комитет палаты. Он будет ответственен за составление заключения по принятому закону. Что касается актов, которые не подлежат обязательному рассмотрению в СФ, то комитет может:

1. Одобрить норму и не отправлять ее на обсуждение в Совет Федераций.
2. Рекомендовать закон к рассмотрению в СФ.

Председатель может согласиться с мнением комитета и не включать акт в повестку дня или отклонить решение и внести его на обсуждение.

Важный момент

Председатель СФ не может не включать в повестку дня заседания закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, если на этом настаивает Президент, Правительство, два члена СФ, представляющие один регион. Данное положение действует, если не прошел двухнедельный срок для обсуждения в Совете Федерации принятого текста. По тем законам, которые подлежат обязательному рассмотрению, может быть принято решение:

1. Рекомендовать отклонить акт. При этом должны быть изложены основания, в соответствии с которыми принято такое решение.
2. Рекомендовать одобрить документ.

Рассмотрение на заседании СФ

Оно начинается с оглашения заключения, составленного ответственным комитетом СФ. Решение отклонить или одобрить закон без обсуждения либо рассмотреть его на заседании. По итогам обсуждения Совет Федераций принимает или отклоняет документ.

Закон, который не подлежит обязательному рассмотрению, считается одобренным, если не был рассмотрен в двухнедельный срок. Акты, которые должны быть обсуждены в СФ, ставятся на ание.

При недостаточной подготовке вопроса о рассмотрении, Совет Федерации может перенести процедуру на следующее заседание.

Постановление

Закон будет считаться отклоненным, если за него не проало нужное количество членов СФ. Решение об этом должно быть оформлено в виде Постановления. В этом документе может содержаться список статей, разделов, глав, по которым следует преодолеть разногласия между Госдумой и СФ.

Кроме этого, в Постановление может включаться предложение о формировании согласительной комиссии. В случае повторного рассмотрения Госдума принимает закон с учетом замечаний СФ, ответственный комитет подтверждает это в форме заключения.

После этого направляется предложение в СФ об одобрении документа без обсуждения. Если Госдума приняла только часть рекомендаций Совета Федераций, рассмотрение в СФ осуществляется как вновь принятого документа. Постановление об отклонении либо одобрении нормативного акта направляется в Госдуму.

Это должно быть сделать в пятидневный срок с момента принятия соответствующего Постановления.

Завершающий этап

Закон, который принят Госдумой и одобрен в Совете Федерации, отправляется Председателем СФ главе государства. Вместе с документом передается и Постановление СФ.

Отправка нормативных актов осуществляется в пятидневный срок с даты подписания решения Советом Федерации. Президент страны подписывает принятый закон. После этого нормативный акт официально обнародуется.

Вместе с официальным опубликованием указывается срок, с которого закон вступает в действие.

Законодательная инициатива – «Энциклопедия»

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА, внесение в законодательный орган проекта законодательного акта управомоченным на то лицом (лицами) или органом (органами).

Законодательная инициатива – начальная стадия законодательного процесса; может быть парламентская, правительственная, президентская, специализированная, народная. Перечень управомоченных лиц и органов нередко содержится в конституциях (например, в части 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Внесённые ими проекты законодательный орган обязан рассмотреть, но не обязан принять и, даже приняв к рассмотрению, может внести в них существенные изменения. В некоторых странах (например, в Швейцарии) допускается законодательная инициатива, как в виде разработанного проекта, так и в виде общего предложения.

Обычно требуется, чтобы вносимые проекты сопровождались мотивировкой, финансовыми расчётами и другими документами.

Парламентская законодательная инициатива означает, что проекты законов вносятся субъектами, находящимися в составе законодательного органа (депутатами). В Федеральном собрании Российской Федерации правом законодательной инициативы обладает каждый депутат Государственной думы и каждый член Совета Федерации.

В Германии же допускается только групповая законодательная инициатива депутатов бундестага: законопроекты могут вносить лишь партийные фракции или группы депутатов, насчитывающие не менее 5% от состава палаты, то есть не менее 30 депутатов.

В ряде стран членам верхних палат парламентов индивидуальное или групповое право законодательной инициативой не предоставляется; оно принадлежит верхней палате в целом (Белоруссия, Польша и др.). В Австрии правом законодательной инициативы пользуются как Федеральный совет (верхняя палата) в целом, так и 1/3 его членов.

Для социалистических стран было характерно наделение правом законодательной инициативы также внутрипарламентских органов – комиссий. Ныне это встречается редко.

Так, согласно статьям 12 и 13 Закона КНР о правотворчестве, законодательная инициатива принадлежит президиуму Всекитайского собрания народных представителей (он существует лишь во время ежегодной кратковременной сессии), а также, помимо прочих субъектов, Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей (это избранный Всекитайским собранием из его состава орган, издающий законы по многим вопросам и замещающий Всекитайское собрание в период между сессиями), специальным комитетам и делегациям (территориальным и армейскому объединениям депутатов). Парламентские комиссии имеют право законодательной инициативы также в Бразилии.

Реклама

Законодательная инициатива исполнительной власти (правительственная и президентская) преобладает, так как правительство чаще сталкивается с проблемами, нуждающимися в законодательном разрешении, и имеет больше специалистов, способных готовить качественные законопроекты.

В тех странах, где правительство – коллегиальный орган исполнительной власти, конституции обычно наделяют его правом законодательной инициативы. Так, во Франции и странах, воспринявших её конституционную модель, проекты законов, внесённые депутатами парламента, именуются закононредложениями, а внесённые правительством – законопроектами.

В США президент не имеет права законодательной инициативы (кроме бюджетной инициативы), а в Бразилии, наоборот, президент обладает не только правом законодательной инициативы по любому вопросу, но по вопросам организации публичной администрации, вооруженных сил, прокуратуры и некоторым другим его право законодательной инициативы – исключительное.

Правительствам нередко принадлежит исключительное право законодательной инициативы по вопросам бюджета, ратификации и денонсации международных договоров. В России заключение правительства обязательно требуется для внесения законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета.

В Германии правительственные законопроекты до внесения в бундестаг рассматриваются бундесратом, а законопроекты бундесрата – Федеральным правительством.

Специализированная законодательная инициатива осуществляется органами, предусмотренными в конституциях и законах.

Так, в России правом законодательной инициативы обладают законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также (по вопросам их ведения) Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации.

В Италии правом законодательной инициативы пользуются также областные советы, а по экономическим и социальным вопросам – Национальный совет экономики и труда. В Бразилии к числу субъектов права законодательной инициативы отнесены также Генеральный прокурор республики и Федеральный верховный суд.

Народная законодательная инициатива – результат волеизъявления значительных групп избирателей, предлагающих какое-либо законодательное решение. В Бразилии это не менее 1% избирателей, проживающих не меньше, чем в пяти штатах, в каждом из которых должно быть собрано не менее 0,3% подписей избирателей.

В Италии законопроект может быть внесён не менее чем 50 тысячами избирателей, в Испании – не менее чем 500 тысячами, причём народная законодательная инициатива не допускается по вопросам, регулируемым органическими законами (связанным с основными правами и свободами, введением уставов автономных сообществ, установлением основ избирательной системы и др.), по вопросам налогообложения, международных отношений и помилования. В Австрии народная законодательная инициатива может исходить от 100 тысяч избирателей или от 1/6 избирателей трёх земель, в Венесуэле – не менее чем от 0,1% зарегистрированных избирателей.

В некоторых странах определён особый круг субъектов права законодательной инициативы по вопросам изменения конституции, принятия или отмены конституционных, органических или дополняющих (конституцию) законов. Согласно ст.

134 Конституции Российской Федерации, предложения о поправках и пересмотре её положений могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы. В Бразилии ст. 60 Конституции предоставляет право законодательной инициативы по изменению Конституции не менее чем 1/3 членов Палаты депутатов или Федерального сената, Президенту республики, более чем половине законодательных собраний федеральных единиц, которые должны принять соответствующее решение относительным большинством своих членов.

Лит.: Керимов А. Д. Парламентское право Франции. М., 1998; Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999; Ковачев Д. А. Проблемы конституционного права. М., 2003; Парламентское право России / Ред. О. Н. Булаков. М., 2006.

Б. А. Страшун.